4.1  LA GESTION MACROÉCONOMIQUE ET DES
       FINANCES PUBLIQUES

190.    Prenant en considération la détérioration du climat économique mondial intervenue au milieu de l’année écoulée et qui commence à donner des signes d’amélioration, le GRC a formulé un cadre macro-économique révisé pour 2002 et les années suivantes. La croissance du PIB projetée serait alors de l’ordre de 5 à 5,5%, soit un léger accroissement  par rapport aux prévisions antérieures de 4,5 à 5%. Cette amélioration projetée de la croissance proviendrait de la dynamisation attendue des exportations de produits de confection et des activités touristiques. L’agriculture de son côté devrait connaître une progression notable maintenant que sont résorbés les effets néfastes des phénomènes récents d’inondation et de sécheresse. Le secteur des services serait en mesure de continuer à progresser et à créer de nouvelles opportunités d’emploi. D’autre part, l’inflation sera maintenue à des niveaux bas, et le taux de change du Riel restera stable. Le budget courant de l’Etat devra générer un surplus de 1,5% du PIB, alors que le déficit global (à l’exclusion des dons) ne dépasserait pas 6% du PIB, et devrait être financé par les crédits concessionnels et les dons. Le déficit courant des comptes extérieurs glisserait légèrement à un niveau de 11% du PIB. Les réserves officielles brutes de change, devrant bénéficier de l’amélioration de l’environnement économique mondial, enregistreraient un accroissement significatif qui porterait le niveau des réserves à l’équivalent de 3 mois d’importation.

191.    Les priorités du budget de l’Etat pour 2002 sont centrées autour des actions suivantes: (i) organisation des élections communales (qui ont eu lieu effectivement en février dernier) et opérationalisation des conseils des communes (Commune-Sangkak Councils) ; (ii) poursuite de la mise en oeuvre du programme de démobilisation ; (iii) application rapide des mesures contenues dans le Plan d’Action pour la Gouvernance ; et (iv) compression du budget alloué à la défense et ré-allocation des ressources ainsi dégagées en faveur des secteurs sociaux conformément à la stratégie de réduction de la pauvreté. La stratégie budgétaire projette d’élever le niveau des ressources fiscales et non fiscales à 13% du PIB. L’accroissement ainsi projeté des ressources budgétaires serait rendu possible grâce aux mesures suivantes :  l’application rigoureuse de la législation fiscale existante et l’introduction de nouvelles mesures d’impôts et taxes ; l’amélioration du recouvrement des arriérés accumulés par les gros contribuables ; la renégociation des contrats relatifs au complexe d’Angkor Wat ;  et la révision de certains contrats relatifs à l’exploitation des télécommunications (second international gateway).  Les réformes des finances publiques en cours d’exécution dans le cadre du ‘’Projet de Renforcement de la Gestion Economique et Financière’’ – TCAP -) et qui visent l’amélioration de la gestion des dépenses publiques, du système de taxation, des douanes et du trésor public, seront d’une importance cruciale pour la mobilisation des revenus et le renforcement de la transparence dans la gestion du budget national.

192.    Pour faire face aux exigences en matière de dépenses, il est d’importance capitale d’atteindre l’objectif fixé pour les recettes budgétaires, celles-ci devant représenter 13 % du PIB en 2002. Il sera possible d’y arriver grâce à une combinaison de nouvelles mesures pour augmenter les recettes, y compris les résultats obtenus au cours de l’année écoulée, grâce aux mesures adoptées pendant le second semestre de cette même année. L’unité nouvellement créée pour gérer les gros contribuables (Large Taxpayer Unit [LTU]), ainsi que des mesures plus rigoureuses de contrôle fiscal, permettront d’augmenter le recouvrement des impôts à l’avenir. En 2002, les actions administratives suivantes seront prises pour renforcer la collecte des recettes :

• La LTU identifiera les cas d’impôts impayés les plus importants, fera le point sur chaque cas et prendra des mesures correctives pour assurer le recouvrement de ces arriérés ;

• La loi sur la taxation sera révisée, afin de déléguer aux agences compétentes les pouvoirs qu’il leur faut pour entreprendre des actions appropriées en vue de collecter les taxes ;

• L’inventaire des biens appartenant à l’État avec la collaboration de l’ensemble des ministères sera mené à terme ; les sociétés grevées d’arriérés d’impôt se verront confisquer des biens.

• La redevance mensuelle sur les casinos sera augmentée et d’autres aspects de l’imposition des casinos seront révisés ;

• La perception des taxes d’aéroport (au départ) et sur d’autres services sera renforcée.

193.    Il existe un besoin impérieux de renforcer la capacité de l’Administration des douanes afin d’améliorer la perception des recettes. Comme toute première priorité, le gouvernement a intensifié ses initiatives de lutte contre la contrebande, notamment par : (i) l’octroi d’un financement plus important au programme anti-contrebande ; (ii) la mise en application de la décision gouvernementale visant à renforcer la coopération inter-agences et en intimant l’ordre à l’Administration des douanes, aux Forces armées, à la Police militaire, à la Gendarmerie et aux autorités locales de combattre la contrebande ; (iii) la création de groupes de travail anti-contrebande dans plusieurs provinces clés ; (iv) l’élaboration d’une stratégie de lutte contre la contrebande qui vise les principales sources de recettes, des marchandises à risque élevé et les emplacements privilégiés ; et (v) l’expansion des mesures d’inspection touchant des usines sélectionnées de fabrication de vêtements pour évaluer la conformité avec les franchises accordées en vertu de la Loi sur les investissements. Pour compenser les capacités limitées de l’Administration des douanes, le gouvernement continuera d’utiliser le système d’inspection avant expédition (pre-shipment inspection system [PSI]), et le comité de pilotage du PSI veillera à la résolution des conflits entre le gouvernement et le prestataire des services, en vue d’améliorer l’exécution du contrat.  La structure de l’Administration des douanes, les ressources humaines et le cadre de la technologie informationnelle seront modernisés, dans le respect du plan de travail élaboré en vertu du Plan d’action de coopération technique (Technical Cooperation Action Plan- TCAP).

194.    La restructuration des dépenses restera également un objectif clé du budget de 2002. Les dépenses pour la défense seront comprimées encore plus pour permettre d’allouer davantage de ressources à des dépenses sociales prioritaires. Des réformes fondamentales touchant la gestion des dépenses et de la trésorerie sont également prévues dans le programme de 2002. Parmi les principales priorités du programme de dépenses, citons : (i) une augmentation des ressources destinées aux principaux ministères sociaux (c.-à-d. l’éducation, la santé, l’agriculture et le développement rural) ; (ii) l’achèvement de la démobilisation des soldats en vertu de l’ensemble du programme prévu à cet effet ; (iii) la poursuite de la réforme de la fonction publique ; (iv) la mise en réserve de fonds de prévoyance en vue de nouvelles priorités (élections communales, obligations internationales, couverture du service de la dette publique) ; et (v) l’augmentation des dépenses en capital financées par les ressources budgétaires propres. Par suite de ces mesures, les dépenses prévues dans les secteurs prioritaires devraient passer à 3,5 % du PIB en 2002, contre un taux de 3 % en 2001. Le gouvernement a également intensifié ses efforts pour améliorer le processus de dépenses, renforcer les pratiques en matière d’approvisionnement et rationaliser davantage la gestion de la trésorerie. D’autre part, le gouvernement a élaboré, en 2002, le cadre juridique nécessaire à la mise en oeuvre de la décentralisation administrative et financière.

195.    La réforme complète de la gestion du budget et de la trésorerie sera effectuée en 2002. Une grande priorité sera donnée aux initiatives suivantes : (i) la réduction du nombre de comptes de l’État en intégrant un plus grand nombre de comptes dans un compte unique à la Trésorerie nationale; (ii) le renforcement du cadre de la comptabilité budgétaire et l’amélioration des règlements et des procédures de suivi ; (iii) l’amélioration du fonctionnement de l’unité de gestion de la trésorerie ; (iv) l’amélioration de la coopération inter-agences, tout particulièrement entre la Trésorerie nationale, l’Administration des douanes et le Département de la Taxe d’Accise, la Direction de l’impôt, la Direction du budget et des affaires fiscales et la BNC ; (v) la reddition journalière des comptes par la BNC devant la Trésorerie nationale relatifs aux opérations comptables des comptes du budget de l’État et la présentation mensuelle des états de soldes de compte et des relevés bancaires pour l’intégralité des comptes de l’État ; (v) l’autorisation des paiements d’impôts effectués directement au compte de la Trésorerie nationale ouvert à la BNC par virement ou chèque, mesure qui concerne surtout les gros contribuables ; et (vii) la création du nouveau cadre fiscal pour les communes auprès de la Trésorerie nationale et des trésoreries provinciales.

196.    Les mesures suivantes seront mises en oeuvre dans le cadre du budget de l’Etat pour l’exercice 2002 :

A.  Mesures fiscales :

• Etendre l’application du régime réel à cinq provinces additionnelles ;

• Elever la taxe d’accise de son niveau actuel de 10% à un nouveau taux de 20% ;

• Assurer la perception de la TVA sur les départs à l’aéroport ;

• Appliquer une taxe d’accise de 2 cents par litre d’essence et de 4 cents par litre de diesel selon les dispositions de la loi de finances ;

• Conduire une revue par le Département des taxes et le Département des douanes pour améliorer la collecte de la TVA.

B.   Mesures non-fiscales : 

• Intensifier les efforts pour assurer la collecte des revenus générés par les services des télécommunications et la location des biens appartenant à l’Etat. Les contrats ayant trait aux revenus des télécommunications revenant à l’Etat seront revus en vue d’assurer le transfert des fonds appropriés au Budget National ;

• Introduire une augmentation des redevances sur les casinos sur la base d’une estimation du chiffre d’affaire ;

• Augmenter la part des quotas vendus aux enchères de 10% à 20% ;

• Renégocier le contrat avec l’Hôtel Sokha et le contrat avec la compagnie gérant le complexe d’Angkor dans la mesure où les ventes de billets d’entrée ont augmenté de 28%  soit un nombre d’entrées de 239091 en 2001.

C.  Renforcement de l’administration des taxes et des douanes :

• Renforcer la stratégie et les capacités d’audit fiscal ;

• Améliorer la coordination entre les Départements des taxes et des douanes, notamment en ce qui concerne l’échange d’informations relatives aux gros contribuables ;

• Renforcer la coopération inter-agences entre le Département des douanes, celui des taxes et le CDC pour suivre  les exemptions de taxes accordées aux sociétés et appliquer des sanctions en cas d’exemption non-justifiée ;

• Renforcer le suivi, l’application et la collecte des arriérés dus par les gros contribuables ;

• Renforcer l’Unité de lutte contre la contrebande au sein du Département des douanes et établir des arrangements formels de coopération avec les Forces Armées et la Police pour l’application rigoureuse de la réglementation de douanes, notamment pour les produits sensibles et dans les zones difficiles ;

• Identifier les 50 comptes les plus importants dans l’unité des gros contribuables (LTU) qui ont accumulé des arriérés, procéder à l’analyse de ces arriérés, établir un plan d’action précisant les objectifs de perception de revenus et fournir des rapports de suivi à ce sujet.

197.    L'acquisition des biens et services constitue une partie intégrante de l’exécution du budget de l’Etat. Une proportion majeure des dépenses publiques à tous les niveaux de l’administration est en effet effectuée à travers les achats publics et les opérations de construction. Le critère de base pour le choix des fournisseurs est bien entendu le prix le plus bas, la qualité du bien ou du service à fournir et les délais d’exécution. A cette fin, le gouvernement a adopté en 1995 un décret (No. 60) sur les achats publics, conforme aux standards internationalement connus. Cependant, depuis 1997, ce décret n’a pu être mis en application dans sa globalité, à cause des difficultés politiques que le pays avait connues et de la crise financière qui avait frappé la région. Pour remédier à cette situation, le Gouvernement a pris des mesures spécifiques en décembre 2001, rendant effective l’application des provisions du décret, à l’exception toutefois des gros investissements en capital dans les routes, ponts et travaux d’assainissement, dans quatre ministères prioritaires (Education, Santé, Agriculture et Développement Rural).

198.    D’une manière générale, les allocations dont fait état le budget de 2002 représentent l’engagement ferme du GRC d’approfondir le processus de réforme au Cambodge, tant au niveau du Gouvernement qu’à celui de la société en général. L’illustration la plus manifeste de cet engagement, c’est la composition des allocations prévues pour la prestation de biens et de services publics aux cambodgiens de toutes les couches sociales, y compris le transfert des ressources aux organisations locales. Les allocations de ressources prévues devraient accélérer le processus de changement, qui devient essentiel pour les Cambodgiens. Le présent budget favorisera davantage la stabilité politique et la sécurité dans le pays, condition indispensable à la marche du pays vers la démocratie, le développement et la réduction de la pauvreté.

199.    Ainsi, le budget national de l’année en cours peut être considéré comme un instrument devant permettre de promouvoir la démocratie, réduire la pauvreté, et stimuler les principes de bonne gouvernance. Les dépenses publiques seront en effet dirigées en priorité vers l’obtention de ces objectifs avec pour caractéristique principale le renforcement du système de gouvernance.  La politique budgétaire poursuivie permettra également de déléguer plus de pouvoirs aux communautés locales et renforcer la démocratie à la base. Dans un esprit de donner plus de moyens aux conseils des communes, le Gouvernement a prévu d’allouer, dans le cadre de l’exercice budgétaire 2002, une enveloppe de 20 milliards de Riels au Fonds des Communes –créé pour faciliter la décentralisation des finances publiques- , dont une première tranche de 10 milliards de Riels a été déjà transférée au courant du mois de mai dernier.

200.    REFORMES DES FINANCES PUBLIQUES : Le Gouvernement Royal a grandement besoin d’aide sous forme d’assistance technique pour atteindre ses objectifs en matière de réforme. L’assistance technique (AT) est nécessaire dans tous les domaines clés visés par la réforme de la politique macroéconomique, y compris la réforme des finances publiques (politique et administration fiscale, administration des douanes, gestion budgétaire), la réforme bancaire, système de statistique et cadre juridique. Certains bailleurs de fonds apportent déjà leur appui dans bon nombre de ces domaines, notamment le Fonds monétaire internationale, la Banque asiatique de développement, le PNUD et le Royaume-Uni, et cela dans le cadre du Projet pour le renforcement de la gestion économique et financière (Strengthening Economic and Financial Management Project) et le Projet de Coopération Technique (Technical Cooperation Assistance Project [TCAP]). Le Japon fournit également une assistance technique dans le domaine de l’impôt et le développement des ressources humaines. Le TCAP vise les initiatives suivantes : (i) la réforme des finances publiques, y compris l’amélioration de la gestion budgétaire, l’élargissement de l’assiette fiscale, la suppression des exonérations ad hoc de droits de douane et l’amélioration de l’administration des douanes ; (ii) la réorientation des dépenses de l’État en faveur de programmes prioritaires dans le domaine de l’agriculture, du développement rural, de la santé et de l’éducation ; (iii) l’amélioration de la qualité et disponibilité des données économiques et financières ; (iv) l’amélioration des procédures administratives pour atteindre les objectifs en matière de dépenses pour les secteurs sociaux ; et (v) l’amélioration de la gestion des affaires publiques, de la transparence, de l’obligation de rendre des comptes et du respect de la primauté du droit.

201.    Dans le cadre du TCAP, le Ministère de l’Economie et des Finances prendra les mesures appropriées suivantes en vue de renforcer et améliorer l’efficacité de la gestion budgétaire:

• Améliore la conception des programmes budgétaires, y compris l’introduction de critères pour mesurer la performance ;

• Introduire un Cadre de Dépenses à Moyen Terme/Medium-Term Expenditure Framework pour la Santé et l’Education ;

• Intégrer les dépenses courantes et les dépenses en capital  (et ultérieurement les budgets d’aide) pas seulement aux niveaux global et sectoriel, mais aussi pour déterminer la contribution de chacun à l’amélioration du contenu des programmes et des services ;

• Aligner les dépenses de programme sur les niveaux de responsabilités qui reviennent aux ministères concernés, et définir une répartition claire des responsabilités entre le MEF et les ministères sectoriels, et entre ceux-ci et les autorités provinciales. 

202.    Exécution du budget : La modernisation des opérations de trésaurerie est une composante essentielle de l’amélioration de la gestion budgétaire et du contrôle fiscal. L’informatisation des opérations de trésorerie et des outils de suivi est aussi importante pour une meilleure efficacité de ces opérations et pour développer une culture favorisant l’utilisation des moyens technologiques modernes.

203.    Audit interne et externe : Il est important d’établir une structure appropriée au sein du MEF et de fournir à cette structure ainsi qu’au Contrôleur Général les capacités et ressources nécessaires. La structure d’audit interne aura à coordonner avec l’unité du  budget pour assurer la cohésion des approches et des méthodologies.

204.    Réforme de la Trésorerie : Cette réforme porte essentiellement sur les aspects suivants :

• Rationaliser les pratiques actuelles de comptabilité suivies par le Gouvernement ;

• Etablir une structure opérationnelle unique des comptes bancaires du Gouvernement à la BNC sous le contrôle du Gouvernement ;

• Renforcer le système actuel de suivi financier ;

• Faire en sorte que la Trésorerie n’assure plus d’opérations bancaires ;

• Définir clairement le rôle institutionnel et les relations entre la Trésorerie nationale et les Trésoreries dans les provinces ;

• Etablir une structure révisée des comptes détenus par la Trésorerie en rapport avec le nouveau système de classification budgétaire ;

• Mettre en oeuvre de nouvelles pratiques comptables ;

• Etablir et mettre en oeuvre un plan d’informatisation au sein de la Trésorerie nationale et dans les ministères dépensiers ;

• Unifier la gestion de la comptabilité publique dans une structure au sein de la Trésorerie conformément aux règles et procédures comptables. En particulier, toutes les opérations du budget national devraient être enregistrées en monnaie locale (MEF, BNC, et TN) ;

• Unifier et améliorer le système de gestion de trésorerie par le Trésor public, sur la base d’un compte courant unique du Trésor à la BNC ;

• Améliorer en conséquence le système de suivi et de ‘’compte rendu’’ pour la performance budgétaire et les transactions en liquide.

205.    Réforme des douanes :

• L’élaboration et la mise en oeuvre d’une nouvelle loi sur les douanes et de la réglementation y relative, tel que le code douanier, pour créer la base juridique de réforme et assurer la conformité avec les engagements et les standards internationaux ;

• Mettre en oeuvre le programme de restructuration des tarifs résultant dans un taux tarifaire de moins de 15% pour les années 2002/2003 ;

• L’élaboration et l’application de procédures rationnelles d’approbation en vue de faciliter le commerce et améliorer l’efficacité des opérations de douanes ;

• Le renforcement des relations bilatérales et multilatérales, y compris l’adhésion à l’OMC, à l’Organisation Mondiale des Douanes, obligations au sein de l’ASEAN, et passation d’accords bilatéraux sur le commerce. Il y a lieu aussi de tirer le maximum de bénéfice de ces organisations et des relations bilatérales ;

• Formuler et mettre en oeuvre une stratégie et des programmes d’application sur la base des principes de gestion du risque en vue de réduire la contrebande et d’autres activités illégales inter-frontalières ;

• Informatiser les systèmes et procédures de douanes en utilisant toutes les possibilités offertes par la technologie de l’information pour améliorer  la gestion et les services rendus. Il est prévu qu’à long terme toutes les opérations douanières seront informatisées ;

• Création d’une nouvelle structure organisationnelle pour répondre aux besoins du Département, mettre en oeuvre un plan de renforcement des capacités des ressources humaines, y compris la formation, et des programmes de développement ;

• Elaborer et mettre en oeuvre un programme complet et coordonné de formation et développement en vue de renforcer les connaissances de gestion et l’expertise technique. Ce programme intègrera toutes les activités de formation fournies par des institutions tels que le FMI, le Secrétariat d’ASEAN,  l’Organisation Mondiale des Douanes, et les donateurs bilatéraux.

206.    Réforme fiscale

• Etablir un calendrier précis d’amortissement fiscal  (depreciation schedule) pour l’impôt sur le bénéfice sur la base des besoins de tous les intervenants ;

• Réviser les méthodes inutilement compliquées de taxation des dividendes ;

• Envisager des provisions de capitalisation et des règles contre l’évasion fiscale ;

• Revoir les accords de double imposition et lancer la première opération dans ce cadre avec un petit pays ;

• Elargir la base fiscale ;

• Revoir le niveau d’exemption de taxe sur les salaires qui est actuellement excessivement élevé ;

• Revoir le seuil de TVA, avec la possibilité de réduire légèrement son niveau pour les biens, niveau qui devrait être raisonnable en fonction du niveau de développement économique du pays et la performance des revenus par l’administration des taxes ;

• Poursuivre l’application du régime réel dans cinq principales villes de  provinces ;

• Adopter des méthodes sélectives pour détecter les factures frauduleuses. Ces méthodes devraient être appuyées par l’amélioration des activités d’audit ;

• Introduire des paiements mandataires de TVA à travers la BNC pour les gros contribuables ;

• Rationaliser le système de contrôle des remboursements et développer des techniques d’évaluation du risque pour la vérification et l’approbation des demandes de remboursement de la TVA ;

• Mettre en place un système de suivi et de compte-rendu concernant l’évolution de la situation des arriérés de paiement de taxes et suivre de près les activités de recouvrement des arriérés entreprises par les bureaux de taxes. Etablir des informations saillantes y compris un classement chronologique des comptes par taxe, intérêt et pénalités collectés, nombre de comptes, montants en dollars non-réglés, paiements prévus contre paiements effectifs, inventaire de début et de fin, etc ;

• Etablir un système moderne de gestion de l’information dans le cadre des opérations d’audit ;

• Accroître le nombre d’auditeurs à travers la ré-allocation interne de ressources et organiser des activités de formation pour les auditeurs et, si besoin est, rechercher une assistance technique pour préparer et conduire ces activités de formation.

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